Upphandling av molntjänster: så styr LOU kostnaderna

Varför molntjänster kräver ett totalkostnadsperspektiv

En molntjänst levereras under en avtalsperiod. Anbudspriset är därför sällan den enda kostnaden för den upphandlande organisationen.

Inköpsrådet beskriver inköpspriset som toppen av ett isberg när livscykelkostnaden analyseras. För en bil tillkommer exempelvis försäkring, service och drift.

Inköpsrådet konstaterar att få områden i offentlig upphandling enbart handlar om inköpspriset. Upphandlaren behöver därför pröva om livscykelkostnader är vettiga att inkludera i kalkylen.

LOU:s 16 kap. handlar om utvärdering av anbud och tilldelning av kontrakt. Upphandlingsmyndigheten anger att den upphandlande organisationen ska anta det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. De tre utvärderingsgrunderna är bästa förhållande mellan pris och kvalitet, kostnad eller pris.

Tröskelvärdena regleras i 5 kap. LOU och upphandlingar under tröskelvärdena i 19 kap. Särskilda regler kan styra valet av utvärderingsgrund, till exempel vid konkurrenspräglad dialog eller innovationspartnerskap.

LCC, TCO och totalkostnad – begrepp att hålla isär

Enligt Inköpsrådet avser livscykelkostnad, Life-Cycle Cost (LCC), alla kostnader under en produkts livslängd. Produkt avser både varor och tjänster. Total Cost of Ownership (TCO) används som synonym till LCC.

LCC-kalkyler vid investeringar skiljer sig väsentligt från kalkyler i offentlig upphandling. Därför kallas livscykelkostnad för totalkostnad och kalkylerna för totalkostnadskalkyler vid offentlig upphandling.

Totalkostnaden vid upphandling är ett jämförelsetal, inte den verkliga livscykelkostnaden. Kalkylen har ett enda syfte: att rangordna anbuden.

Väljs utvärderingsgrunden kostnad kan den avse exempelvis livscykelkostnad. Upphandlingsmyndigheten anger att valet av utvärderingsgrund bör utgå från marknadsanalysen.

LCC/TCO och totalkostnad i upphandling – vad skiljer?

Avgränsa kalkylen till upphandlingsföremålet och avtalsperioden

Vid offentlig upphandling är det viktigt att avgränsa utvärderingen till aspekter som kan kopplas direkt till upphandlingsföremålet. Endast kostnader med sådan direkt koppling hör hemma i kalkylen.

För tjänster kan avgränsningen vara avtalsperioden. Vid upphandling av molntjänster kan avtalsperioden därför vara en naturlig utgångspunkt när kalkylen avgränsas.

För varor är slutdatumet inte lika självklart. En vara kan fortsatt brukas efter att leverantörsavtalet upphör, och service och avvecklingstjänster kan behövas efter avtalets slut.

Totalkostnadskalkyler i upphandling omfattar därför vanligen ett kortare tidsperspektiv än livscykelkalkyler. Livscykelkalkyler betraktar alla kostnader och vinster under hela produktens livstid.

Upphandlingsmyndigheten anger att tilldelningskriterierna ska ha anknytning till upphandlingsföremålet för kontraktet. De ska syfta till att fastställa det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet.

Molntjänster kan också köpas via ramavtal. LOU:s 7 kap. reglerar ramavtal, inköpscentraler och annan samordnad upphandling. It-konsultbolaget Knowit har tecknat ramavtal med Kammarkollegiet.

Ta bara med kostnader som skiljer anbuden åt

En totalkostnadskalkyl behöver bara omfatta kostnadsposter som skiljer anbuden åt. Poster som är lika stora i alla anbud påverkar inte rangordningen och är oväsentliga vid jämförelsen.

I en livscykelkalkyl är förhållandet det omvända. Där är alla kostnader av intresse eftersom kalkylen ligger till grund för investeringsbeslut.

Upphandlaren identifierar först vilka kostnadsposter som faktiskt varierar mellan anbuden. Jämförelsetalet byggs därefter på dem.

Tilldelningskriterier ska ha en skiljande effekt, ge ett mervärde i upphandlingen och leda till att det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet kan identifieras. De ska vara tydligt formulerade så att leverantörerna tolkar dem på samma vis.

Undvik indirekta kostnader – hantera omställningskostnader varsamt

Regelverket är mer restriktivt än en vanlig investeringskalkyl om vilka kostnadsposter som får ingå vid upphandling. Inköpsrådet anger att indirekta kostnader bör undvikas.

Omställningskostnader bör upphandlaren noga överväga innan de läggs in i kalkylen. Att inkludera själva upphandlingskostnaden beskrivs som oklokt.

Inköpsrådets exempel är persondatorer: utbildningskostnader för datorernas nyttjande kan vara tveksamma att ta med om de inte har direkt koppling till upphandlingsföremålet. Samma prövning gäller interna kostnader kring en molntjänst.

Vid upphandling över tröskelvärdena ska den upphandlande organisationen ange utvärderingsgrund och tilldelningskriterier i upphandlingsdokumenten. Det ska vara tydligt för leverantörerna hur anbudet kommer att utvärderas.

Kravbilden vid upphandling av molntjänster

I en upphandling av molntjänster kan olika typer av krav behöva hanteras i kravbilden.

Krav som ställs i upphandlingen behöver beaktas när anbuden utvärderas, inte bara kostnaden för anbuden.

Kraven bör formuleras i upphandlingsunderlaget och följas upp på samma sätt som övriga krav. Då bedöms alla anbud mot samma förutsättningar.

Krav på molntjänsten formuleras i upphandlingsdokumenten. LOU:s 9 kap. handlar om tekniska krav.

Upphandlingsmyndigheten anger att det redan när leverantörerna läser upphandlingsdokumenten ska vara tydligt hur deras anbud kommer att utvärderas. Krav och kostnadskriterier behöver därför vara formulerade i samma underlag.

Förutsebar och konsekvent utvärdering av kostnader

Kostnadsutvärderingen behöver vara förutsebar och konsekvent.

För en förutsebar och konsekvent kostnadsutvärdering bör kostnadskriterierna vara sakliga och utgå från upphandlingsunderlaget. De bör tillämpas lika på alla anbud, utan hänsyn till vilken leverantör som lämnat dem.

Valet av kostnadsposter, avgränsningen i tid och beräkningsmetoden behöver framgå av underlaget innan anbuden kommer in. Annars går kalkylen inte att förutse för anbudsgivarna.

Enligt 16 kap. 6 § LOU ska tilldelningskriterierna viktas inbördes när utvärderingsgrunden är bästa förhållande mellan pris och kvalitet. Om viktning inte är möjlig ska en prioritetsordning anges. Kriterierna får viktas inom intervall med en lämplig största spridning.

Viktning gäller som huvudregel även när utvärderingsgrunden är kostnad. Upphandlingsmyndigheten anger att tilldelningskriterierna då ska viktas inbördes mellan varandra, på samma sätt som vid bästa förhållande mellan pris och kvalitet.

En annonserad viktning kan se ut så här: pris 40 procent, kvalitet och funktionalitet 30 procent, miljö och hållbarhet 20 procent och leveranstid 10 procent. En leverantör med lägst pris kan då förlora mot ett anbud som får högre poäng på övriga kriterier.

Tilldelningskriterierna ska ha en tydlig koppling till det som ska upphandlas och vara objektiva och mätbara. Det säkerställer en rättvis utvärdering av alla inkomna anbud.

Kammarrätten i Stockholm har prövat en kostnadsmodell mot 16 kap. 1 § LOU. En inköpscentral upphandlade it-konsulttjänster i sju anbudsområden och utvärderade pris med en linjärskalemodell inom ett givet timprisintervall.

I mål nr 4427-4433-19, meddelat den 14 oktober 2019, ansåg Kammarrätten inte att det var befogat att konkurrensen enbart skedde på kvalitet. Ett anbud med pris under lägsta intervallpris fick lägre poäng än ett anbud inom intervallet. Upphandlingarna gjordes om.

Checklista för förutsebar kostnadsutvärdering

Så styr LOU kostnaderna i praktiken

Använd totalkostnad som jämförelsetal, inte som beräkning av den verkliga livscykelkostnaden. Kalkylen ska rangordna anbuden.

Avgränsa kalkylen till upphandlingsföremålet och avtalsperioden. För molntjänster är avtalsperioden den naturliga gränsen.

Ta bara med kostnadsposter som skiljer anbuden åt. Undvik indirekta kostnader, överväg omställningskostnader noga och lägg inte in upphandlingskostnaden.

Hantera krav i kravbilden som en del av upphandlingen och beakta dem i utvärderingen.

Dokumentera och tillämpa kostnadskriterierna lika på alla anbud. Utvärderingen behöver vara förutsebar och konsekvent.

LOU:s 16 kap. reglerar utvärdering av anbud och tilldelning av kontrakt. Upphandlingsmyndigheten anger att det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet ska antas, utifrån bästa förhållande mellan pris och kvalitet, kostnad eller pris.

Vid bästa förhållande mellan pris och kvalitet ska tilldelningskriterierna viktas inbördes enligt 16 kap. 6 § LOU. Om viktning inte är möjlig ska en prioritetsordning anges.

Tilldelningskriterier ska ha anknytning till upphandlingsföremålet, skiljande effekt och vara tydligt formulerade. Det följer av LOU:s utvärderingsregler.

Tröskelvärdena regleras i 5 kap. LOU och upphandlingar under tröskelvärdena i 19 kap. Molntjänster kan också köpas via ramavtal enligt 7 kap. LOU.

En kostnadsmodell som ger ett objektivt sett mer fördelaktigt anbud sämre poäng har underkänts av Kammarrätten i Stockholm i mål nr 4427-4433-19.

En praktisk kostnadskalkyl i en molnupphandling: identifiera kostnadsposter som skiljer anbuden, avgränsa till upphandlingsföremålet och avtalsperioden, undvik indirekta kostnader, överväg omställningskostnader noga och ta inte med upphandlingskostnaden.

LOU-kapitel som styr molnupphandling

Så bygger du en totalkostnadskalkyl för molntjänster